Robert Schulte-Frohlinde


Unerwünschte Parteien

11. Februar 2017

Herr Dr. Michael Kloepfer, ehemals Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an der Humboldt-Universität in Berlin, hat in der Neuen Juristischen Wochenschrift (NJW) im Oktober 2016 einen Artikel veröffentlicht, der den Titel trägt: "Über erlaubte, unerwünschte und verbotene Parteien" (NJW 2016, 3003). Der einleitende Satz lautet: "Der Beitrag befasst sich mit der Frage, ob vor einem etwaigen Parteiverbot die Möglichkeit besteht, verfassungsfeindliche bzw. verfassungsablehnende Parteien zum Schutz der freiheiheitlich demokratischen Grundordnung auch ohne Parteiverbot zu benachteiligen (..)". Es habe sich "in langer Verfassungstradition der Typ der - freilich nicht so genannten - unerwünschten, aber nicht verbotenen politischen Partei entwickelt".

Unerwünschte Parteien seien solche, gegen die ein Verbotsantrag gestellt worden ist, aber ein Verbot noch nicht ausgesprochen wurde. Außerdem die verfassungsfeindliche Partei, gegen die kein Antrag gestellt worden ist, und die verfassungsablehnende Partei.

Gegen die so unterschiedenen Parteien dürften Benachteiligungen erfolgen: "Dabei ist insbesondere das Übermaßverbot zu beachten".

Das Übermaßverbot scheint für die neuen Juristen, ähnlich bei der Verschärfung des Sexualstrafrechts im Jahr 2016, den wesentlichen Inhalt des Grundgesetzes zu bilden. Das entspricht spiegelbildlich der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes zur Strafbarkeit des Verhaltens deutscher Juristen während des Nationalsozialismus, bei der allein das Übertreiben bei der Verhängung der Todesstrafe, also der Verstoß gegen das Übermaßverbot zu einer Verurteilung wegen Rechtsbeugung geführt hat.

Die Benachteiligungen könnten beispielsweise sein (ich zitiere):

Ausschluss aus dem öffentlichen Dienst;

Ausschluss aus dem Kreis der Verfassungsrichter;

Vorenthalten öffentlicher Veranstaltungsräume;

Heraushalten aus Diskussionsrunden etc. der öffentlichen Rundfunkanstalten;

Abschaffung bzw. Reduzierung der staatlichen Parteienfinanzierung;

zeitweiliger Ausschluss von Wahlen;

Staatsaufsicht.

Der Autor weist darauf hin, die Benachteiligung unerwünschter Parteien verstoße gegen das so genannte Parteienprivileg des Art. 21 Abs. 2 Satz 2 Grundgesetz, das vor allem in der alleinigen Entscheidungsbefugnis des Bundesverfassungsgerichtes über ein Parteiverbot bestünde, die ein Verbot durch die Exekutive ausschließe.

Der Autor setzt nun die alleinige Entscheidungsbefugnis des Bundesverfassungsgericht als Verfahrensregelung mit dem materiellen Parteiverbot gleich, indem er das Verbot einer Partei durch das Bundesverfassungsgericht als ultima ratio des Grundgesetzes bezeichnet.

Mit dieser Annahme kann er (scheinbar) die Benachteiligung unerwünschter verfassungsfeindlicher Parteien (denke: unerwünscht gleich verfassungsfeindlich) als milderes Mittel gegenüber einem Parteiverbot bezeichnen, nachgerade also wie eine Verwirklichung des Übermaßverbots empfinden lassen.

Aus dieser Annahme folgert der Autor: ein Parteiverbot durch das Bundesverfassungsgericht sei eine ultima ratio. Damit habe Art. 21 Abs. 2 Satz 2 Grundgesetz keine Sperrwirkung mehr gegenüber milderen Mitteln (soft-law). Die ultima ratio setze gedanklich zwingend die Möglichkeit vorhergehender, "nicht so stark einschreitender Schritte" voraus (statt "verfassungsrechtlich geboten" hier wenigstens mit "gedanklich zwingend" begründet).

Die Benachteiligung unerwünschter Parteien erscheint damit als Mittel zur Verwirklichung des Übermaßverbot: "Ein Parteiverbot kann unverhältnismäßig sein, wenn eine Benachteiligung zur Disziplinierung einer verfassungsfeindlichen (unerwünschten) Partei ausreichen würde".

Folglich wäre die Benachteiligung unerwünschter Parteien verfassungsrechtlich geboten. Denn sonst würden "notwendige Differenzierungen und schonende Übergänge" (zur Verwirklichung des "fundamentalen rechtsstaatlichen Übermaßverbot") ausgeschlossen.

Das setzt aber voraus, die Sperrwirkung des Art. 21 Grundgesetz nicht nur hinsichtlich der Entscheidungsbefugnis über das Verbot einer Partei, sondern auch hinsichtlich der Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer Partei aufzulösen. Das unternimmt der Autor beiläufig:  "Wenn Parteiverbote sich politisch oder juristisch nicht durchsetzen lassen, bleibt immer noch eine Bekämpfung oder Behinderung verfassungsfeindlicher Parteien durch Benachteiligen möglich". Das Wort verfassungsfeindlich wird nun in kurzer Verfassungstradition für die Ebene des schonenden Übergangs zu einem Parteiverbot durch Maßnahmen der Exekutive mit dem Wort unerwünscht ersetzt werden wollen. Damit treten, mit den Worten des Autors, weiche Steuerungsformen an die Stelle der klassischen imperativen Steuerungsformen, mit den Alternativen des Erwünschten und des Unerwünschten.

Das Bundesverfassungsgericht hat mit einem Urteil vom 17.01.2017 (1 BvB 1/13) über den Antrag des Bundesrates auf Verbot der Partei NPD entschieden und in der Begründung des Urteils festgestellt, diese Partei sei verfassungsfeindlich (Rn. 844), den Antrag aber abgewiesen, weil die Partei nicht in der Lage sei, dieses Ziel zu erreichen (Rn. 845 f).

Angeblich soll das Bundesverfassungsgericht mit diesem Urteil dem Gesetzgeber die Möglichkeit eröffnet haben, auf einer Ebene unterhalb des Verbotes durch das Bundesverfassungsgericht gegen eine Partei vorzugehen.

In der Begründung des Urteils heißt es bei Randnummer 600:

"Der Anwendbarkeit des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im Parteiverbotsverfahren steht aber entgegen, dass der Verfassungsgeber in Art. 21 Abs. 2 Satz 1 GG eine abschließende Regelung getroffen hat, die für eine gesonderte Verhältnismäßigkeitsprüfung keinen Raum lässt. Der Rückgriff auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kommt nur in Betracht, soweit das handelnde Staatsorgan überhaupt über Handlungs- und Entscheidungsspielräume verfügt. Ist hingegen eine zu treffende Maßnahme rechtlich bindend vorgegeben und fehlt es sowohl hinsichtlich des „Ob“ als auch hinsichtlich des „Wie“ an alternativen Entscheidungsmöglichkeiten, ist die Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ausgeschlossen (vgl. Sachs, a.a.O., Art. 20 Rn. 148)"

Und dem nachfolgend heißt es bei Randnummer 606:

"Soweit die Geltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes postuliert wird, um daraus die Forderung nach vorrangiger Bekämpfung verfassungswidriger Parteien mit sonstigen politischen oder administrativen Mitteln (Beobachtung, öffentliche Aufklärung, politische Auseinandersetzung, Infragestellung der staatlichen Parteienfinanzierung) abzuleiten (vgl. Pforr, ThürVBl 2002, S. 149 <153>; Kumpf, DVBl 2012, S. 1344 <1346 f.>; Shirvani, JZ 2014, S. 1074 <1082>), handelt es sich um Fragen der politischen Opportunität der Einleitung eines Parteiverbotsverfahrens. Für die Entscheidung über einen bereits gestellten Parteiverbotsantrag durch das Bundesverfassungsgericht sind diese jedoch ohne Belang". 

Gemeint ist, wie auch die nachfolgende Darstellung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) in der Urteilsbegründung zeigt, die Möglichkeit eines präventiven Verbots im Sinne eines Verbots vor der Verwirklichung der angestrebten Ziele der (angenommen) dem Grundgesetz feindlichen Partei(en). Gemeint ist nicht die Möglichkeit präventiver Maßnahme der Exekutive vor einem Verbot.

Bei Randnummer 625 findet sich dann aber, stets im Rahmen der Darstellung der Rechtsprechung des EGMR, folgender Text:

"Konventionskonform ist daher auch das auf differenzierte Sanktionsmöglichkeiten verzichtende Regelungskonzept des Art. 21 Abs. 2 Satz 1 GG. Dieser sieht bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen der Norm ausschließlich die Feststellung der Verfassungswidrigkeit als Rechtsfolge vor. Unterhalb der Ebene des Parteiverbots liegende Sanktionen – etwa die Kürzung oder Streichung staatlicher Finanzmittel – sind nach der geltenden Verfassungslage ausgeschlossen. Daher ist entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin – solange der verfassungsändernde Gesetzgeber keine abweichenden Regelungen trifft – für die Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im Rahmen des Art. 21 Abs. 2 GG kein Raum (vgl. Rn. 599 ff". 

Der Bundesrat hat in seiner 953. Sitzung am 10.02.2017 auf Antrag des Landes Niedersachsen als Tagesordnungspunkt 94a über den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes und darauf aufbauend des Parteiengesetzes zum Zweck des Ausschlusses einzelner Parteien von der Parteienfinanzierung entschieden (BR-Drucks 113/17). In dem Protokoll findet sich die Behandlung des Tagesordnungspunktes 94 auf Seite 2 (Seite 16 im PDF). Die Präsidentin des Bundesrates hat den Entwurf gemäß § 36 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Bundesrates in den Innenausschuss - federführend - sowie dem Rechtsausschuss - mitberatend - zugewiesen. Die Ausschüsse bereiten die Beschlussfassung des Bundesrates vor (§ 39 GO). Protokoll

Laut der Begründung des Gesetzentwurfs sei die Chancengleichheit der Parteien kein unveränderbarer Bestandteil des Grundgesetzes, sondern eine Konkretisierung des durch Art. 79 Abs. 3 GG absolut geschützten Demokratiegrundsatzes. Die Chancengleichheit sei daher einer systemimmanenten Modifizierung zugänglich, wenn dafür besondere zwingende Gründe vorliegen. Ein solcher Grund sei die wehrhafte Demokratie (Zweck gleich Grund, ähnlich der verfassungsrechtlichen Begründung der Erhebung von Steuern).

Aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 10.02.2017 ergäbe sich nach Auffassung des Bundesrates unmittelbar gesetzgeberischer Handlungsbedarf (weil das Urteil den Antrag des Bundesrates abgewiesen hat).

Grundsätze und Umfang der Finanzierung der Tätigkeit der Parteien aus den Mitteln der Steuerzahler sind in § 18 Parteiengesetz geregelt. Maßstab für die Verteilung ist bislang der Erfolg, den eine Partei bei den Wählern erzielt. Über die Anträge entscheidet der Präsident des deutschen Bundestages.

Der Handlungsbedarf besteht zunächst in der Anfügung des folgenden Absatz 5 zu dem Artikel 21 des Grundgesetzes:

"Eine Teilfinanzierung der allgemeinen Tätigkeit der Parteien aus staatlichen Mitteln ist zulässig".

Sodann soll folgender Satz 2 dem Absatz 3 des Artikel 21 Grundgesetz angefügt werden:

"Parteien, die Bestrebungen gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung oder den Bestand der Bundesrepublik verfolgen, können auf Grund eines Gesetzes von der staatlichen Teilfinanzierung ausgeschlossen werden".

Auf der Grundlage dieser Änderung des Grundgesetzes soll zugleich mit diesem Änderungsgesetz dann dem § 18 Abs. 1 des Parteiengesetzes ein Satz 3 angefügt werden, der lautet:

"Parteien, die Bestrebungen gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung oder den Bestand der Bundesrepublik verfolgen, sind von der Teilfinanzierung ausgeschlossen".

Daran anknüpfend soll die Abzugsfähigkeit von Zuwendungen der Bürger an politische Parteien in § 10b Abs. 2 EStG und die entsprechende Steuerermäßigung gemäß § 34g Satz 1 EStG ausgeschlossen werden für Parteien, die gemäß dem § 18 Abs. 3 Satz 1 Parteiengesetz neuer Fassung durch eine Entscheidung des Präsidenten des Bundestages von der staatlichen Teilfinanzierung ausgeschlossen sind.

Dazu ist eine Änderung in § 50 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vorgesehen, der die erstinstanzliche Entscheidungskompetenz des Bundesverwaltungsgerichts für ein Rechtsmittel einer politischen Partei gegen eine administrative Entscheidung über ein relatives Verbot der Partei regelt:

"(..) über Klagen politischer Parteien über ihren Ausschluss von der staatlichen Teilfinanzierung nach § 18 Abs. 1 Satz 3 des Parteiengesetzes".

Der Gesetzentwurf zielt auf eine Änderung der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland.

Mit dem Gesetz wird zunächst, mit dem Argument der Verteidigung der Demokratie gegen extremistische Parteien, in dem Grundgesetz eine verfassungsrechtliche Grundlage für die Finanzierung der allgemeinen Tätigkeit der politischen Parteien aus den Mitteln der Steuerzahler ("staatlichen Mitteln") im Sinne des Parteiengesetzes geschaffen, von der zugleich einzelne Parteien ausgeschlossen werden sollen.

Mit dem Gesetz wird die Sperrwirkung des Art. 21 des Grundgesetzes als Teil der freiheitlich demokratischen Grundordnung, die auf den Erfahrungen mit Verboten unerwünschter Parteien durch die Regierung in der Weimarer Republik beruht, aufgehoben und die Möglichkeit eines relativen Verbots einer unerwünschten Partei durch die Exekutive eingeführt.

Der Rechtsausschuss hat den Entwurf als Tagesordnungspunkt 6 seiner Sitzung am 22.02.2017 behandelt Tagesordnung

Der Ausschuss für Inneres hat den Entwurf als Tagesordnungspunkt 5 seiner Sitzung am 23.02.2017 behandelt. Tagesordnung

Die Sitzungen und damit die Protokolle der Ausschüsse sind nicht öffentlich.

Der Bundesrat hat den Entwurf des "Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes zum Zwecke des Ausschlusses extremistischer Parteien von der Parteienfinanzierung" als Punkt 13a in die Tagesordnung für die nächste Sitzung des Plenum am 10.03.2017 aufgenommen. Tagesordnung

Unter Punkt 13b hat der Bundesrat den Entwurf eines "Begleitgesetzes zum Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes zum Zweck des Ausschlusses extremistischer Parteien von der Parteienfinanzierung" in die Tagesordnung aufgenommen.

Der federführende Ausschuss für Innere Angelegenheiten und der Rechtsausschuss empfehlen dem Bundesrat, den Gesetzentwurf gemäß Art. 76 Abs. 1 des Grundgesetzes in geänderter Fassung in den Bundestag einzubringen. Der Ausschluss einer Partei von der Finanzierung aus Steuermitteln soll sich als Folge ihrer Verfassungswidrigkeit aus dem Gesetz ergeben, also nicht durch die Verwaltung (des Bundestages) entschieden werden. Über die Verfassungswidrigkeit als Voraussetzung des Ausschlusses von der Parteienfinanzierung soll das Bundesverfassungsgericht entscheiden. Beschlussempfehlung

Der Ausschluss steuerlicher Vergünstigungen für eine Partei bedürfe aber nicht in gleicher Weise einer Entscheidung durch das höchste deutsche Gericht. Vielmehr könne die Entscheidung darüber "als der über den Ausschluss von der staatlichen Teilfinanzierung akzessorisch" ausgestaltet und der Finanzverwaltung überlassen werden.