Bei all dem Gerede über Demokratie wundert mich, dass die Akten und Protokolle des Parlamentarischen Rates zur Formulierung des Grundgesetzes nicht für die Öffentlichkeit frei und unentgeltlich und elektronisch zugänglich sind, sondern nur kostenpflichtig über den Verlag DeGruyter. Obwohl diese durch das Bundesarchiv herausgegeben werden. Während Hunderte von Millionen Euro für Programme zur Demokratieförderung ausgegeben werden. Auf der Seite des Bundestages heißt es dazu nur, die Dokumente des Parlamentarischen Rates befänden sich im Parlamentsarchiv, die Edition sei aber in manchen Bibliotheken zugänglich. Dabei heißt es in dem Geleitwort zum Jahrbuch des Öffentlichen Rechts Neue Folge Band 1 1951 durch den damaligen Bundesminister des Innern: „Das Fehlen amtlicher Motive des Grundgesetzes wird nirgends so stark empfunden wie in den zu seiner Auslegung und Ausführung berufenen Stellen der Bundesregierung. Es hat sich gezeigt, daß die auf zehn Ausschüsse des Parlamentarischen Rates verstreuten Materialien einer systematischen Zusammenfassung bedurften, um sie für die Gesetzesauslegung auch in einem weiteren Rahmen verwendbar zu machen“ (Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes, Jahrbuch des Öffentlichen Rechts der Gegenwart Neue Folge Band 1 J. C. B. Mohr Tübingen 1951). Auch das Bundesverfassungsgericht stellt im Netz nur seine Urteile ab dem Jahr 1998 zur Verfügung.

I. Art. 21 in der Entwicklung des Grundgesetz

Es begann wohl mit den sogenannten Frankfurter Dokumenten (Vollmachten), welche die westlichen Siegermächte den westdeutschen Ministerpräsidenten am 1. Juli 1948 zur Gründung eines Staates mit der Empfehlung der Schaffung eines föderalen Verfassung erteilt haben, die durch eine verfassungsgebende Versammlung ausgearbeitet werden sollte (Wortlaut). Darauf folgte vom 8. bis 10. Juli 1948 eine Beratung dieser Ministerpräsidenten im Hotel Rittersturz in Koblenz. Diese führten zu den Koblenzer Beschlüssen, eine Antwort an die Alliierten, in welcher eine Parlamentarische Versammlung statt eines Verfassungsgeber vorgeschlagen wurde, da von deutscher Seite nur eine vorläufige gesetzliche Grundregelung (durch eine Parlamentarische Versammlung als Gesetzgeber) angestrebt wurde. Vom 10. bis 23. August 1948 fand im Auftrag der Ministerpräsidenten auf Schloss Herrenchiemsee ein Konvent statt, der für den Parlamentarischen Rat einen Entwurf des Grundgesetzes vorbereiten sollte, was in Form eines Berichts erfolge. Der Parlamentarische Rat tagte dann von September 1948 bis Juni 1949 im Museum Koenig in Bonn als einem der wenigen nicht zerstörten Gebäude unter Aufsicht der Alliierten, die in einem Aide Mémoire vom 22.11.1948 und einem Letter of Approval vom 12.05.1949 Ausdruck fanden (Sachs GG 5. Aufl. 2009 Einführung Rn. 19, 21). 

Hier der Bericht über den Verfassungskonvent der westdeutschen Ministerpräsidenten auf Schloss Herrenchiemsee mit einem ersten Entwurf des Grundgesetzes (ab Seite 61). Bericht

Dieser Entwurf enthielt mit seinem Artikel 47 eine erste Fassung der später zu Artikel 21 des Grundgesetzes gewordenen Regelung zu Parteien, die der Literatur zufolge auf einem Vorschlag des Zentrumspolitiker Carl Spiecker beruhte. Dieser Art. 47 HerrenChimE (oder kurz ChE) enthielt noch keine Regelung zu einer Rechenschaftspflicht über die Herkunft ihrer Mittel. In den Beratungen des Parlamentarischen Rates wurde daran angeknüpft und nach einigen Änderungen der Text des späteren Art. 21 beschlossen (Epping/Hillgruber BeckOK/GG-Kluth 59. Ed Stand 15.09.2024 zu Art. 21 Rn. 5 mit Hinweis auf: v. Doemming/Füsslein/Matz Jahrbuch des öffentlichen Rechts JöR NF 1, 1951, 202 ff.; Bonner Kommentar zum Grundgesetz BK GG/Towfigh/Keesen Rn. 82 ff; Dürig/Herzog/Scholz GG Stand 105. EL August 2024 zu Art. 21 Entstehungsgeschichte mit Hinweis zudem auch auf W. Matz, Die Vorschriften des Grundgesetzes über die politischen Parteien in den Verhandlungen des Parlamentarischen Rates in E. Forsthoff/K. Loewenstein/W. Matz, Die politischen Parteien im Verfassungsrecht, 1950, 41 ff).

Der Parlamentarische Rat arbeitete mit einem Hauptausschuss und sieben Fachausschüsse. Die Akten und Protokolle sind jeweils zu diesen Ausschüssen gesammelt editiert. 

Neben dem Parlamentarischen Rat gab es noch ein Plenum, in dem die führenden Vertreter der im Parlamentarischen Rat vertretenen Parteien zusammen kamen. Davon gibt es noch die Protokolle (stenographischen Berichte). Daneben gab es noch interfraktionelle Besprechungen, die der Literatur zufolge in geringerem Umfang dokumentiert sind. Innerhalb des Plenum bestand ein Ausschuss für Überleitung und ein Ausschuss für Geschäftsordnung und wohl auch ein redaktioneller Ausschuss. Die Zusammenarbeit wurde in einem Ältestenrat koordiniert. 

Die neben dem Hauptausschuss bestehenden Fachausschüsse waren:

Ausschuss für Zuständigkeitsabgrenzung. 

Ausschuss für das Besatzungsstatut. 

Ausschuss für Grundsatzfragen und Grundrechte. 

Ausschuss für Wahlrechtsfragen. 

Ausschuss für Finanzfragen. 

Ausschuss für die Organisation des Bundes. 

Ausschuss für Verfassungsgerichtshof und Rechtspflege. 

Die Bezeichnung der Ausschüsse in den Quellen variiert allerdings. 

Am 8. Mai 1949 hat der Parlamentarische Rat in öffentlicher Sitzung das Grundgesetz festgestellt (Art. 145 GG). Anschließend haben die Länder, in denen es zunächst gelten sollte, das Grundgesetz mit jeweils mindesten einer Mehrheit von zwei Dritteln der Landesabgeordneten angenommen (Art. 144 GG). Es sollte als vorläufige gesetzliche Regelung ‚von oben‘ gelten, bis das deutsche Volk in freier Entscheidung sich selbst eine Verfassung gibt (Art. 146 GG). 

Das Grundgesetz in seiner ursprünglichen Fassung wurde am 23.05.1949 in dem Bundesgesetzblatt verkündet. 

Die Gespräche des Parlamentarischen Rat bezogen sich zunächst auf Art. 47 ChE. Der Allgemeine Redaktionsausschuss empfahl dann in seinem Vorschlag vom 10.11.1948 (Drucks. 267, Anm. zu Art. 46) zu dem Abschnitt ‚Der Bundestag‘, die Vorschriften über das Parteiwesen wegen seiner generellen Bedeutung an andere Stelle, etwa im Anschluß an die Vorschrift über die Ausübung der Staatsgewalt zu bringen. In seinem Vorschlag vom 16.11.1948 zu den damaligen Abschnitten ‚Allgemeine Bestimmungen‘ und ‚Bund und Länder‘ legte der Allgemeine Redaktionsausschuss zu dem nunmehrigen Art. 21 a folgende Fassung vor: 

„(1) Die Mitwirkung der Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes und die innere Ordnung der Parteien sind durch Gesetz zu regeln. 

(2) Die Bildung der Parteien ist frei. 

(3) Das Parteienwesen, insbesondere die Mitwirkung der Parteien bei der politischen Willensbildung ist durch Bundesgesetze zu regeln.

(4) Auf andere Vereinigungen finden die Vorschriften über Parteien Anwendung, soweit sie Wahlvorschläge zum Bundestag oder zu Volksvertretungen in den Ländern einreichen oder ein Volksbegehren betreiben (Anm: später gestrichen)“. 

Diese Formulierung übernahm der Hauptausschuß in erster Lesung (4. Sitzung vom 17.11.1948, vgl. S. 205 ‚Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes‘, Jahrbuch des Öffentlichen Rechts der Gegenwart Neue Folge Band 1 J. C. B. Mohr Tübingen 1951). 

Nach weiteren Änderungen hatte der Artikel 21 a in zweiter Lesung im Hauptausschuss (Drucks. 535) folgende Fassung: 

„(1) Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Ihre Gründung ist frei. Ihre innere Ordnung muss demokratischen Grundsätzen entsprechen. 

(2)  – Anm: zusammen gefasst in Absatz 1 –

(3) Das Nähere regeln Gesetze des Bundes (Anm: später Bundesgesetze)„.

Der Literatur zufolge soll in der zweiten Sitzung des Plenums am 08.09.1948, Protokoll Seite 15, der Abgeordnete Dr. Schmid (SPD) vorgeschlagen haben, die Parteien zur Offenlegung ihrer Finanzen zu verpflichten. In der 57. Sitzung des Hauptausschuss am 05.05.1949 habe dann der Abgeordnete Brockmann (Zentrum) den Antrag gestellt, an Abs. 1 Satz 3 des künftigen Art. 21 („Ihre innere Ordnung muss demokratischen Grundsätzen entsprechen“) anzufügen: „und durch Offenlegung der Finanzquellen gegen undemokratische Einflüsse gesichert sein“. Der Hauptausschuss habe diesen Antrag abgelehnt. Herr Brockmann habe ihn jedoch tags darauf während der zweiten Lesung des Grundgesetzes im Plenum (9. Sitzung am 06.05.1949) erneut gestellt und zur Begründung ausgeführt, die Vergangenheit des deutschen Parteiwesens, „insbesondere mit Rücksicht auf diejenige Partei, die uns zwölf Jahre lang terrorisiert hat“, spreche für den Antrag. Das Plenum sei dem Vorschlag mit 34: 25 Stimmen gefolgt (Antrag: Parlamentarischer Rat, Drucks. 859, Protokoll der 9. Sitzung des Parlamentarischen Rates am 06.05.1949, S. 181). In seiner 10. Sitzung am 08.05.1949 habe dann das Plenum des Parlamentarischen Rates in der dritten Lesung des Grundgesetzes, einem Antrag des Abgeordneten Zinn (SPD) folgend (Parlamentarischer Rat, Drucks. 897), die endgültige Fassung des Art. 21 Abs. 1 Satz 3 beschlossen (Protokoll, S. 226). Die Änderung der von Brockmann vorgeschlagenen und zunächst auch angenommenen Fassung sei (nach v. Doemming/Füßlein/Matz JöR NF 1, 1951, Fn. 1, S. 207) mit dem Hinweis begründet worden, eine „polizeiliche Finanzkontrolle“ gegenüber den Parteien sei nicht gewollt (so Dürig/Herzog/Scholz GG-Klein Stand 105. EL August 2024 zu Art. 21 Rn. 105, Fn. 1).

In der 57. Sitzung lehnte der Hauptausschuss einen Ergänzungs-Antrag des Abgeordneten Brockmann (Z) ab, Abs. 1 Satz 3 wie folgt zu ergänzen:

„Ihre innere Ordnung muß demokratischen Grundsätzen entsprechen und durch Offenlegung der Finanzquellen gegen undemokratische Einflüsse gesichert sein“ (Drucks. 815 v. 05.05.1949).

Derselbe Antrag wurde dem Plenum in seiner zweiten Lesung des Grundgesetzes vom Abgeordneten Brockmann (Z) erneut vorgelegt und angenommen. Er war wie folgt begründet: “ Die Vergangenheit unseres deutschen Parteiwesens, insbesondere mit Blick auf die Partei, die uns zwölf Jahre terrorisiert hat, spricht für unseren Antrag“ (9. Sitzung v. 06.05.1949, Stenober S. 181; vgl. S. 207 in ‚Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes‘, Jahrbuch des Öffentlichen Rechts der Gegenwart Neue Folge Band 1 J. C. B. Mohr Tübingen 1951). 

In der dritten Lesung des Grundgesetzes im Plenum (10. Sitzung vom 08.05.1949) stimmte der Parlamentarische Rat dann einem Änderungsantrag des Abgeordneten Zinn (SPD) zu, den zweiten Teil des Absatzes folgendermaßen zu formulieren: 

„Ihre innere Ordnung muß demokratischen Grundsätzen entsprechen. Sie müssen über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft legen„. In der schriftlichen Begründung des Antrages (Drucks. 847 v. 08.05.1949) war ausführt: die Fassung aus zweiter Lesung im Plenum könne dahin mißverstanden werden, daß eine polizeiliche Finanzkontrolle  beabsichtigt sei. Beabsichtigt sei lediglich, Vorsorge zu treffen, daß die Öffentlichkeit Kenntnis über die Herkunft der Mittel der Parteien erhält, damit ersichtlich ist, wer hinter einer politischen Gruppe steht (vgl. S. 207 in ‚Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes‘, Jahrbuch des Öffentlichen Rechts der Gegenwart Neue Folge Band 1 J. C. B. Mohr Tübingen 1951). 

Wie es erscheint, vermutlich wegen der Erfahrung der Diktatur einer Partei, hatte der Begriff der Partei in den Verhandlungen des Parlamentarischen Rates eine besondere Bedeutung. Der Abgeordnete Dr. Schmidt (SPD) führte in der zweiten Sitzung des Plenums am 08.09.1948 als Berichterstatter in seinem Bericht über die dem Parlamentarischen Rat gestellte Aufgabe anhand der Vorarbeiten aus: „Man sollte Wahlgesetze beweglich lassen, damit sich bestimmte Erfahrungen auswirken können und damit sich auch ein Stilwandel im politischen Leben konkret auswirken kann. Aber ich glaube, daß etwas anderes in den Kreis unserer Erwägungen mit einbezogen werden sollte, nämlich das Phänomen der politischen Partei. Ich habe es immer seltsam gefunden, daß auch die modernsten Verfassungen bis auf wenige unter ihnen von der Existenz der politischen Partei keine Notiz nehmen. Freilich ist es sicher: die politischen Parteien sind keine Staatsorgane; sie sind aber entscheidende Faktoren unseres staatlichen Lebens, und je nachdem, ob sie so oder anders organisiert sind, haben unsere Staatsorgane diesen oder einen anderen politischen Wert. Nun scheint es mir richtig zu sein, daß man sehr bald ein Parteiengesetz erläßt, und mir scheint weiter richtig zu sein, daß man in dieses Grundgesetz Mindestbestimmungen für ein solches Parteiengesetz aufnimmt. Bestimmungen, die für die politischen Parteien einen gewissen demokratischen Mindeststandard vorsehen. Ich denke dabei nicht an Lizenzzwang. Ich halte es für eine schlechte Sache, Parteien unter Lizenzzwang zu stellen. Aber ich denke, man könnte vielleicht vorsehen, daß die politischen Parteien über die Mittel, die ihnen zufließen, periodisch Rechnung legen müssen oder daß sie ihre Kandidaten in Urwahlen aufstellen müssen oder daß sie einmal im Jahr in Mitgliederversammlungen über ihr Tun Rechnung legen müssen, und Ähnliches. Ich könnte mir vorstellen, daß sich auf diese Weise bei uns einiges zum Nutzen einer echten Demokratie ändern könnte! Vielleicht könnte man sogar daran denken, ob nicht in diesem Grundgesetz eine Bestimmung vorgesehen werden soll, die, wie ich glaube, voreilig in die Länderverfassungen aufgenommenen Bestimmungen über das jeweilige Wahlsystem gegenstandslos macht. Aber das ist nur ein Gedanke, den ich zur Erwägung geben möchte“ (S. 39 f. in Der Parlamentarische Rat 1948 – 1949 – Akten und Protokolle, Band 9 Plenum, Harald Boldt Verlag im R. Oldenbourg Verlag, München 1996). 

In der neunten Sitzung des Plenum am 06.05.1949 hat der Abgeordnete Brockmann (Z) zu Artikel 21 gesagt: „Erstmalig, kann man wohl sagen, ist in einem deutschen Verfassungswerk die Tatsache zu verzeichnen, daß die politischen Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes als politische Willensbildner und Willensträger hier besonders erwähnt und, ich möchte fast sagen, begründet sind. Dieses Faktum macht es notwendig, daß man Klarheit darüber schafft, welche Parteien denn nun im Sinne einer echten politischen Willensbildung des Volkes hier in Artikel 21 des Grundgesetzes berührt sind. Das ist in Absatz 2 dieses Artikels wörtlich umschrieben. Aber mir scheint, daß der Absatz 1 einen gewissen Mangel aufweist. Er lautet: ‚Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Ihre Gründung ist frei. Ihre innere Ordnung muß demokratischen Grundsätzen entsprechen. Wir wünschen und wir bitten Sie darum, unserer Auffassung zuzustimmen, daß angefügt wird: ‚und durch Offenlegung der Finanzquellen gegen undemokratischen Einflüsse gesichert sein‚. Die Vergangenheit unseres deutschen Parteiwesens, insbesondere mit Blick auf die Partei, die uns zwölf Jahre terrorisiert hat, spricht für unseren Antrag. Prof. Dr. Adenauer: Ich bitte diejenigen, die für diesen Antrag Brockmann sind, eine Hand zu erheben. – Diejenigen, die dagegen sind. Der Artikel 21 ist so angenommen“ (S. 462 f. in Der Parlamentarische Rat 1948 – 1949 – Akten und Protokolle, Band 9 Plenum, Harald Boldt Verlag im R. Oldenbourg Verlag, München 1996). 

In dem Protokoll der zehnten Sitzung des Plenum mit der dritten Lesung des Grundgesetzes heißt es dann: 

„Hier sind noch Anträge zu Artikel 21 gestellt. Nachdem ein Antrag zurückgezogen ist, bleibt noch der Antrag Drucksache Nr. 897 (Fn. 181). Es wird beantragt, dem Artikel 21 Absatz 1 im dritten Satz folgende Fassung zu geben: ‚Ihre innere Ordnung muß demokratischen Grundsätzen entsprechen. Sie müssen über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft ablegen‘. Das Wort wird nicht gewünscht: wir kommen zur Abstimmung. Ich bitte diejenigen, die für diesen Antrag sind, die Hand zu erheben. – Das ist die Mehrheit: er ist angenommen‚“ (Fn. 181: „Drucks. Nr. 897: Antrag Dr. Wagner, Zinn vom 8. Mai 1949 betr. Art. 21, Abs. 1. Er lautete: ‚Der Antrag Drucks. Nr. 892 wird zurückgezogen. Statt dessen wird beantragt, in Artikel 21 Absatz 1 dem zweiten Satz folgende Fassung zu geben: Ihre innere Ordnung muß demokratischen Grundsätzen entsprechen. Sie müssen über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft geben.‘ Begründung: Die seitherige Fassung des Artikels 21 Satz 2 ist sprachlich schlecht und könnte dahin mißverstanden werden, daß eine polizeiliche Finanzkontrolle der Parteien beabsichtigt sei. Beabsichtigt ist lediglich, Vorsorge zu treffen, daß die Öffentlichkeit Kenntnis über die Herkunft der Mittel der Parteien erhält, damit ersichtlich ist, wer hinter einer politischen Gruppe steht“ (S. 587 f. in Der Parlamentarische Rat 1948 – 1949 – Akten und Protokolle, Band 9 Plenum, Harald Boldt Verlag im R. Oldenbourg Verlag, München 1996). 

Die Fassung des Artikel 21 lautete bei der Verkündung am 23.05.1949: 

„(1) Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Ihre Gründung ist frei. Ihre innere Ordnung muss demokratischen Grundsätzen entsprechen. Sie müssen über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft geben.

(2)  Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, sind verfassungswidrig. Über die Frage der Verfassungswidrigkeit entscheidet das Bundesverfassungsgerichts. 

(3) Das Nähere regeln Bundesgesetze“.

Der erste Ansatz lautete demnach:

„Ich halte es für eine schlechte Sache, Parteien unter Lizenzzwang zu stellen. Aber ich denke, man könnte vielleicht vorsehen, daß die politischen Parteien über die Mittel, die ihnen zufließen, periodisch Rechnung legen müssen oder daß sie ihre Kandidaten in Urwahlen aufstellen müssen oder daß sie einmal im Jahr in Mitgliederversammlungen über ihr Tun Rechnung legen müssen, und Ähnliches.

Die erste angenommene Fassung lautete:

„Ihre innere Ordnung muss demokratischen Grundsätzen entsprechen und durch Offenlegung der Finanzquellen gegen undemokratische Einflüsse gesichert sein“.

Zu dieser Fassung wurde gesagt, sie könnte dahin mißverstanden werden, daß eine polizeiliche Finanzkontrolle der Parteien beabsichtigt sei. 

Daraufhin lautete die zweite Fassung:

„Ihre innere Ordnung muß demokratischen Grundsätzen entsprechen. Sie müssen über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft legen„.

Der Begriff Polizei bedeutet rechtstechnisch die Aufgabe der Verwaltung (Exekutive), Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren. Es sollte nach dem Willen des Gesetzgebers des Grundgesetzes also keine Aufgabe der Exekutive sein, die Herkunft der Mittel der Parteien zu prüfen, also keine Pflicht zur Offenlegung gegenüber der Exekutive entstehen, sondern eine Pflicht der Parteien gegenüber der Öffentlichkeit. 

Nun müsste man schauen, wie das Verfassungsgericht die Regelung in der Zeit von der Verkündung des Grundgesetzes am 23.05.1949 bis zum Inkrafttreten des Gesetz über die politischen Parteien (PartG) am 28.07.1967 angewendet hat und wie ausgehend von dieser Regelung und ihrer Anwendung durch das Verfassungsgericht die Begründung des Gesetzgebers für das Gesetz über die politischen Parteien lautet, das auf Grund der Praktiken der Parteienfinanzierung in diesem Zeitraum erlassen wurde. 

Dabei ist zu beachten, dass mit der Annahme, der Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG bedürfe zu seiner Anwendung zunächst eines einfach-gesetzlichen Ausführungsgesetzes, die Parteien, welche den Gegenstand der Regelung bilden, über dessen Anwendung entscheiden. Was zur Folge hatte, dass eine Entwicklung nur stattfand und stattfindet, wenn konkurrierende Parteien sich durch neue Umgehungsmethoden benachteiligt wähnen und daher der oder den anderen Parteien diesen Weg abscheiden wollen. Und dass die Parteien sich im gleichen Maße zunehmend eine Finanzierung aus staatlichen Mitteln zugesprochen haben. Also der Bock zum Gärtner gemacht wurde. 

„Bis zum In-Kraft-Treten des Parteiengesetzes vom 24.7.1967 gab es keine gesetzlichen Regelungen über die Rechenschaftslegung der politischen Parteien; Rechenschaftsberichte wurden nicht erstellt. In der Literatur wurde hierzu die Auffassung vertreten, Art. 21 I 4 sei kein unmittelbar geltendes Recht, wie überhaupt die Tendenz vorherrschte, die Rechenschaftspflicht in ihrer Bedeutung zu relativieren“ (Sachs Grundgesetz/Ipsen 5. Aufl. 2009 zu Art. 21 Rn. 108 und Fn. 228: „Typisch etwa Roesch DVBl. 1958, 598 f. m. w. N. in Fn. 17; dagegen schon zu Recht Hoffmann DVBl. 1958, 856„).

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Der Artikel von Herrn Roesch ‚Die öffentliche Rechenschaftspflicht der politischen Parteien über die Herkunft ihrer Mittel – Ein Beitrag zu den Problemen eines Parteiengesetzes -‚ DVBl. 1958, 597 ff, gibt die Auffassung der Parteien wieder, der Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG sei kein unmittelbar geltendes Recht und die Spender müssten nicht genannt werden, weil sie auf Grund des Art. 5 GG ein Recht auf Anonymität bei ihrer politischen Meinungsäußerung durch Spenden an politische Parteien hätten. 

„Allgemein wird zutreffend angenommen, daß die hier zu untersuchende Vorschrift noch nicht geltendes Recht ist“ (Roesch S. 598, Fn. 17 mit Hinweis u. a. auf BVerfG SRP-Urteil vom 23.10.1952 sowie Forsthoff  ‚Zur verfassungsrechtlichen Stellung und inneren Ordnung der Parteien‘, DRZ 1950, 313 ff, derselbe auch Verfasser der Schrift ‚Der totale Staat‘ Hanseatische Verlagsanstalt 1934). 

Bei dem ‚SRP-Urteil des Verfassungsgerichts vom 23.10.1952 – 1 BvB 1/53 – (BVerfGE 2, 1) handelt es sich um die Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Sozialistischen Reichspartei (Pressemitteilung des BVerfG und Text in openjur). In diesem Urteil heißt es bei Randnummer 53: „Art 21 GG ist mit Ausnahme des Abs. I 4 unmittelbar anwendbares Recht, obwohl Abs. III eine nähere Regelung durch Bundesgesetze vorsieht„. Diese Ausnahme blieb in dieser Entscheidung allerdings ohne Begründung, weil die Regelung des Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG nicht Gegenstand dieses Verfahrens über die Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer Partei war. Es erscheint eher so, als habe das Bundesverfassungsgericht zu den für seine Entscheidung erheblichen Teilen des Art. 21 GG feststellen wollen, diese seien unmittelbar geltendes Recht, obwohl Art. 21 Abs. 3 GG insgesamt für die Norm des Art. 21 GG eine nähere Regelung durch Bundesgesetze vorsieht, aber diese Feststellung für Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG, der für seine Entscheidung nicht erheblich war, noch offen halten wollen. 

Weiter heißt es bei Roesch: „Schließlich muss die Rechenschaft ‚öffentlich‘ erfolgen. Das sagt ganz deutlich, daß der Adressat der Rechenschaftspflicht nicht irgendeine staatliche Stelle ist, sondern die Öffentlichkeit. Andererseits wird dadurch aber nicht ausgeschlossen, daß eine staatliche Stelle mit der Entgegennahme und Veröffentlichung dieser Berichte (..) betraut wird„. 

Nach Auffassung von Roesch seien dann aber die Auslegung des Begriffs ‚Herkunft der Mittel‘ in Art. 21 I 4 GG mit Art. 2 I GG (politische Einstellung als Teil der Privatsphäre) und Art. 5 I GG (die Freiheit, über seine politische Meinung schweigen zu dürfen) in Einklang zu bringen. Der Art. 21 I 4 GG stehe als eher technische Regelung im Nachrang zu den Grundrechtsnormen (Anm: was die Regelung als Voraussetzung der Zulassung der Partei verkennt). Die Einschränkung des Begriffs der Herkunft der Mittel, genauer der Öffentlichkeit, ergäbe sich zudem aus dem Wahlgeheimnis, das auch die Vorbereitung der Wahl umfasse, sowie schließlich aus der Chancengleichheit der Parteien (Anm: was außerhalb des Textes zu dem Gesichtspunkt führt, die Parteien staatlich zu finanzieren, um sie nicht dem Wettbewerb auszusetzen). 

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Der Artikel von Herrn Hoffmann ‚Die öffentliche Rechenschaftspflicht der Parteien über die Herkunft ihrer Mittel – Entgegnung auf den Aufsatz von Roesch in DVBl 1958, S. 597 ff. -‚, DVBl. 1958, 856 f, scheint mir hingegen den Willen des Grund-Gesetzgebers Parlamentarischer Rat gegenüber den Parteien zu vertreten. 

„Den Ausführungen Roeschs kann in ihren beiden entscheidenden Punkten nicht zugestimmt werden. Weder erscheint es richtig, daß Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG nicht unmittelbar geltendes Recht ist, noch kann Roesch darin gefolgt werden, daß der Gesetzgeber die Parteien nicht verpflichten könne, ihre Spender zu benennen.  Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG sagt klar und eindeutig, daß die Parteien über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft geben ‚müssen‘. Es ist nicht bestimmt, daß diese Pflicht den Parteien nur nach Maßgabe eines Ausführungsgesetzes obliegt. Nach Abs. 3 aaO soll ein Bundesgesetz vielmehr nur ‚das Nähere‘, also die einzelnen Modalitäten, regeln. Der Wortlaut des Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG läßt somit allein den Schluß zu, daß die Parteien seit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes zur Rechenschaftslegung verpflichtet sind. Für eine solche Auslegung spricht auch die allgemein anerkannte Tendenz des Grundgesetzes, von Programmsätzen abzusehen, die bloß ein Gebot an den Gesetzgeber enthalten. Eine Bestimmung des Grundgesetzes ist danach nur dann nicht unmittelbar geltendes Recht, wenn ihre Beachtung ohne ein Ausführungsgesetz offenbar unmöglich ist, wenn kein Weg ersichtlich ist, wie die Betroffenen ihre Pflicht ohne ein Ausführungsgesetz erfüllen können.

„Der Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG kann auch ohne ein Ausführungsgesetz befolgt werden; denn keiner der in ihm enthaltenen Begriffe ist so unbestimmt, daß er notwendig der Präzision durch ein Bundesgesetz bedürfte. (..)

Die Gegenmeinung, nach der Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG kein unmittelbar geltendes Recht sein soll, beruft sich, soweit sie überhaupt begründet wird, darauf, daß die Bestimmung ‚derart neu und in ihrem Vollzuge in solchem Maße unübersehbar (sei), daß sie nicht als unmittelbar geltender Bestandteil anerkannt werden‘ könne. (…)

Unübersehbar sind aber höchstens die Folgen der Beachtung der Verfassungsregel. Dies hat aber der Verfassungsgesetzgeber bewußt in Kauf genommen“ (Hoffmann aaO, S. 856). 

„Gerade die Angabe der durch ihre Finanzkraft die Parteien beeinflussenden Kräfte wollte der Verfassungsgeber mit der Aufnahme des letzten Satzes in Art. 21. Abs. 1 GG erreichen. Dieses Motiv des Grundgesetzgebers, das durch die Wahl des Wortes ‚Herkunft‘ hinreichend deutlich zum Ausdruck kommt und damit für die Auslegung verbindlich ist, ergibt sich eindeutig aus den auch von Roesch unter II angeführten Materialien. Danach ist also schon nach dem Grundgesetz jede Partei verpflichtet, diejenigen namentlich anzugeben, die Geldbeträge zugewendet haben, seien dies Spenden oder Mitgliedsbeiträge. Ein Ausführungsgesetz kann diese Pflicht nur erläutern, sie z. B. im Rahmen des Vernünftigen dahin einschränken, daß über Beträge bis zu einer bestimmten Höhe nur global Rechenschaft zu legen ist. Nach Vorstehendem kommt es nicht mehr darauf an, ob Grundrechtsbestimmungen einem Gesetz entgegen stehen, nach dem die Parteien zur Angabe ihrer Spender verpflichtet werden. Die Grundrechtsbestimmungen, die angeblich durch ein solches Gesetz verletzt werden, wären bereits durch die Verfassung selbst eingeschränkt“ (Hoffmann aaO, S. 857). 

„Ihm kann zwar darin zugestimmt werden, daß die politische Einstellung des einzelnen zu seiner Privatsphäre gehört. Die Unterstützung einer politischen Partei ist aber ebensowenig wie die Betätigung in einer Partei Privatangelegenheit. Die verfassungsrechtliche Anerkennung der Parteien als Organe der demokratischen Willensbildung durch Art 21 zeigt, daß nach dem Willen des Grundgesetzgebers die Parteien im öffentlichen Bereich tätig werden. Wer sich daran beteiligt, tritt bewußt aus der privaten Sphäre heraus und kann nicht verlangen, daß sich die Öffentlichkeit für seine Tätigkeit nicht interessieren darf“ (Hoffmann aaO, S. 857).

„Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG ist nicht, wie Roesch meint, eine Norm ‚mehr technischen Charakters‘. Vielmehr hat die Bestimmung eine ernst zu nehmende materiale Bedeutung, indem sie den Gleichheitssatz auf den Prozeß der demokratischen Willensbildung erstrecken und dem Wähler eine Unterrichtung darüber ermöglichen will, ob und in welchem Umfang die Kandidaten von anderen Kräften außerhalb ihrer Partei abhängig sind“ (Hoffmann aaO, S. 857). 

„Diese Auffassung ist nur teilweise richtig, in dem hier entscheidenden Punkte jedoch falsch. Sicher darf niemand gezwungen werden, überhaupt eine Meinung zu äußern. Aber wenn jemand seine Meinung kundgetan hat, so hat er darauf verzichtet, seine Meinung verschweigen zu dürfen. Dann können daran auch die verschiedensten Folgen geknüpft werden“ (Hoffmann aaO, S. 857).

„Roesch legt zutreffend dar, es könne keinen Unterschied machen, ob jemand als Redner für eine Partei auftrete, oder ob er sie finanziell unterstütze. Doch denkt er diese Überlegung nicht folgerichtig zu Ende. Auch er wird nicht behaupten wollen, der Redner könne seine Meinungsäußerung dadurch der Kenntnis der Öffentlichkeit entziehen, daß er sich auf sein Recht beruft, er dürfe seine Meinung verschweigen. Im selben Umfang hat der Spender bereits seine Meinung durch die Geldhingabe bekanntgegeben. Daher kann ihm das Recht, seine Meinung zu verschweigen, nicht mehr zustehen“ Hoffmann aaO, S. 857).

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 Dann wurde die „Staatsbürgerliche Vereinigung 1954 e. V.“ als Spenden-Netzwerk der CDU bekannt und die SPD hat Verfassungsbeschwerde erhoben. 

Das Verfassungsgericht hat mit Urteil vom 24.06.1958 (2 BvF 1/57 – BVerfGE 8, 51) die § 10b EStG 1954/1957 und § 11 Nr. 5 KStG 1954/1957 für nichtig erklärt. Nach diesen Vorschriften waren Parteispenden bis 10 Prozent des für die Einkommenssteuer bzw. bis 5 Prozent des für die Körperschaftssteuer veranlagten Einkommens oder bis 2 Promille der Summe der Umsätze und der Löhne und Gehälter als Sonderausgaben abzugsfähig (Text bei opinojuris). 

Der Entwurf eines Gesetz über die Parteien von einer Regierung der CDU wurde von Herrn Ludwig Erhard mit der Drucksache 3/1509 vom 22.12.1959 an den Präsidenten des Bundestages übersandt. Die Allgemeine Begründung beginnt auf Seite 10, die besondere Begründung der einzelnen vorgeschlagenen Regelungen auf Seite 12. 

In der Allgemeinen Begründung heißt es: „Zum Absatz 3 des Artikels 21 ist aus der Entstehungsgeschichte von Bedeutung, daß die ursprünglichen Fassungen einen Auftrag an den Gesetzgeber enthielten, ‚die Rechtsverhältnisse der Parteien‘ zu ordnen. Später wurde der Auftrag dahin beschränkt, ‚das Nähere‘ zu den in Absatz 1 und 2 enthaltenen Grundsätzen zu regeln. Artikel 21 Abs. 3 ist also im Sinne bestimmter verfassungsergänzender Regelungsaufträge zu verstehen„.

Weiter heißt es dort bei Tz. IV.6: 

„Zur Rechenschaftslegung über die Herkunft der Parteimittel bringt der Entwurf eine verhältnismäßig eingehende Regelung, die die Einnahmeseite der Parteifinanzen klarlegen und durchleuchten, zugleich aber vermeiden soll, die Parteien unter eine ‚polizeiliche Finanzkontrolle‘ zu stellen, die bei den Beratungen im Parlamentarischen Rat ausdrücklich abgelehnt wurde (vgl. Antrag Abg. Zinn, Drucksache 847 vom 8. Mai 1949). Schon mangels einer entsprechenden verfassungsrechtlichen Ermächtigung in Artikel 21 GG sieht der Entwurf auch davon ab, die Parteien irgendwelchen unmittelbaren oder mittelbaren Beschränkungen in der Beschaffung ihrer Geldmittel zu unterwerfen„.

Am Ende des allgemeinen Teils der Begründung heißt es: 

„Einen großen Beitrag zur Erleichterung der gesetzgeberischen Arbeit hat ferner die vom Bundesminister des Innern im Jahre 1957 eingesetzte Parteienrechtskomission mit ihren Gutachten „Rechtliche Ordnung des Parteiwesens“ [2. Auflage 1958, Alfred Metzner Verlag Frankfurt (Main) – Berlin] geleistet. Der Entwurf stützt sich in weiten Umfange auf die Ergebnisse dieses Berichts„. 

In dem besonderen Teil findet sich die Begründung zu dem Entwurf der gesetzlichen Regelung einer Rechenschaftspflicht im vierten Abschnitt, Seite 28 f, der die Argumente aufgreift, welche in dem Artikel von Roesch DVBl. 1958, 597 ff. enthalten sind. 

„Nach Artikel 21 Abs. 1 Satz 4 GG müssen die Parteien über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft geben. Die Erfüllung dieser Pflicht ist ohne eine nähere gesetzliche Regelung nicht denkbar. (…) Konkrete Gedanken darüber, in welcher Weise, in welchem Umfang und mit welchen Einzelheiten diese Rechenschaftsgebung erfolgen solle, sind im Parlamentarischen Rat nicht geäußert worden“.

(Anmerkung:  hier findet sich als Wunschgedanke das Argument von Herrn Hoffmann wieder, eine Bestimmung des Grundgesetzes sei nur dann nicht unmittelbar geltendes Recht, wenn ihre Beachtung ohne ein Ausführungsgesetz offenbar unmöglich wäre, wenn kein Weg ersichtlich sei, wie die Betroffenen ihre Pflicht ohne ein Ausführungsgesetz erfüllen könnten. – Wobei die technischen Verhältnisse der Öffentlichkeit zu der jeweiligen Zeit der Argumentation zu berücksichtigen sind.)

„In der Frage 3 hat sich der Entwurf nach eingehender Prüfung der Verhältnisse und im Anschluß an die einschlägigen Ausführungen im Gutachten der Parteienrechtskommission (S. 182 f., 209 f., 220 f.) für eine nur „kategorienmäßige“ Rechenschaftslegung nach Einnahmearten entschieden. Eine individuelle Rechenschaftslegung begegnet auch dann, wenn sie sich auf höhere Beträge beschränkt, bereits verfassungsrechtlichen Bedenken. Es kann dahingestellt bleiben, ob der Grundsatz der geheimen Wahl in seiner unmittelbaren Anwendung die Enthüllung der Namen politischer Geldgeber verbietet. Sicher ist, daß das Recht der freien Meinungsäußerung (Artikel 5 GG) auch das Recht einschließt, seine Meinung, insbesondere seine politische Meinung, zurückzuhalten. Dieses Recht muß in einer freien Demokratie bis an seine äußersten Grenzen respektiert werden. Artikel 5 Abs. 2 GG gestattet zwar, die Meinungsfreiheit durch allgemeine Gesetze zu beschränken. Darunter sind aber nur Gesetze zu verstehen, die dem einzelnen im Interesse anderer Rechtsgüter gewisse Beschränkungen auferlegen, die jedermann zu beachten hat. Die individuelle Rechenschaftslegung würde jedoch den einzelnen Geldgeber zwingen, eine bestimmte, nämlich seine höchstpersönliche politische Meinung vor aller Öffentlichkeit zu enthüllen. Dies geht über den Rahmen der allgemeinen Gesetze zur Beschränkung der freien Meinungsäußerung hinaus.

Stärkste Bedenken gegen eine individuelle Rechenschaftslegung ergeben sich ferner unter dem Gesichtspunkt der praktischen Vollziehbarkeit des Gesetzes. Die individuelle Herkunft von Geldmitteln läßt sich in einem Maße verschleiern, daß die Beachtung so weitgehender gesetzlicher Bestimmungen auch bei einem großen Aufwand von Sicherungsvorschriften, Kontrollen und Untersuchungsverfahren nicht lückenlos gewährleistet werden könnte. Der Entwurf geht von der Auffassung aus, daß die Unterwerfung der Parteien unter einen solchen Kontrollapparat mit ihrer verfassungsrechtlichen Stellung unvereinbar ist und der hierfür erforderliche Aufwand in keinem Verhältnis zum erwarteten Erfolg steht. Aus denselben Erwägungen, wie sie hier und im Gutachten der Parteienrechtskommission (S. 182 f., 210) angeführt sind, hat sich die im Jahre 1950 vom Schwedischen Justizministerium eingesetzte Sachverständigenkommission in ihrem Bericht „Om offentlig redovisning av den politiska propagandans finansiering. Partifinansieringssakkunnigas betänkande. Stockholm 1951″ gegen die öffentliche Rechenschaftslegung über die Parteifinanzen überhaupt ausgesprochen. Auch die Erfahrungen mit einzelnen Pressegesetzen der Länder, die eine Offenlegung der Finanzverhältnisse von Presseorganen vorschreiben, zeigen, daß eine solche Gesetzgebung praktisch nur durchführbar ist, wenn sie sich eine maßvolle Beschränkung auferlegt“ (Anm: mit individueller Rechenschaftslegung ist die Angabe der Namen der Spender gemeint). 

Vorgesehen war, die Berichte im Bundesanzeiger zu veröffentlichen, wie es heute noch geschieht. Das Abgeordnetenhaus Bundestag veröffentlicht eine Liste der Fundstellen für die auch als Drucksachen verteilten Rechenschaftsbericht, hier z. B. für das Jahr 2022.

BVerfGE 20, 56: In einem Urteil aus dem Jahr 196641 hat das BVerfG die bis dahin im jeweiligen Haushaltsgesetz enthaltene Ermächtigung an den Bundesminister des Innern für nichtig erklärt, auf dieser Grundlage den Parteien Finanzmittel des Bundes für ihre gesamte Tätigkeit im Bereich der politischen Meinungs- und Willensbildung zu gewähren. Artikel 21 Abs. 1 GG verbiete es, die dauernde finanzielle Fürsorge für die Parteien zu einer Staatsaufgabe zu machen. Die finanzielle staatliche Unterstützung für die Parteien sei auf eine Wahlkampfkostenerstattung zu beschränken; eine allgemeine Basis-Finanzierung der politischen Parteien sei unzulässig.

Anlass für die tatsächliche Verabschiedung wurde eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG Urt. v. 19.07.1966 – 2 BvF 1/65 (Text: openjur), NJW 1966, 1499 = BVErfGE 20, 56, und ihm folgend 2 BvE 2/65, BVerfGE 20, 134), welches die Bereitstellung von Mitteln aus dem Bundeshaushalt für die Finanzierung der Parteien als verfassungswidrig erkannte, weil Art. 21 und 20 Abs. 2 GG die Bereitstellung von Haushaltsmitteln für die gesamte politische Tätigkeit der Parteien grundsätzlich verbieten. Da jedoch die Abhaltung von Wahlen eine öffentliche Aufgabe sei und den Parteien bei der Durchführung dieser öffentlichen Aufgabe von Verfassungs wegen eine entscheidende Rolle zukomme, sei es zulässig, politischen Parteien, die sich an einem Bundestagswahlkampf beteiligt haben, die notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes aus Mitteln des Bundeshaushalts zu ersetzen.

Die Parteien wären demnach erst dann zur Verabschiedung eines Gesetzes über die Parteien bereit gewesen, nachdem ihnen die durch die Parteien ausgewählten Richter des Verfassungsgerichts erlaubt haben, sich Mittel aus den Steuern des Volkes (demos) zu ihrer Finanzierung zu bewilligen, indem sie die Parteien (ihre Teilnahme an Wahlen) zur öffentlichen Aufgabe erklärt haben.

Mit einem Urteil vom 03.12.1968 (2 BvE 1, 3, 5/67 – BVerfGE 24, 300) beanstandete das Gericht bestimmte Regelungen des Parteiengesetzes in seiner damaligen Fassung über das für die Teilnahme an der Wahlkampfkostenerstattung maßgebliche Quorum beim Wahlerfolg (§ 18 Abs. 2 Nr. 1, § 20 Abs. 1 Satz 1, § 22, § 25 PartG 1967) und über die Grenzziehung bei der Veröffentlichungspflicht für Spenden von juristischen Personen.

Mit einem Urteil vom 09.03.1976 (2 BvR 89/74 – BVerfGE 41, 399) bekräftigte das Gericht die direkte Parteienfinanzierung als Ersatz für Wahlkampfkosten und entschied auf die Verfassungsbeschwerde eines Einzelbewerbers hin, dass diese Erstattung aus Gründen der Chancengleichheit auch dem Einzelbewerber zukommen müsse.

In Folge des Flick-Parteispendenskandal (Flick-Affäre) erging das Gesetz zur Änderung des Parteiengesetz und weiterer Gesetze vom 22.12.1983 (BGBl. I 1577) mit Ausweitung der Regelungen zur Rechnungslegung der Parteien. Geändert wurde auch das Recht der Gemeinnützigkeit. Gemeinnützigen Organisationen wurde ausdrücklich verboten, politische Parteien zu unterstützen. Parteien wurde untersagt, Spenden gemeinnütziger Organisationen anzunehmen. Gleichzeitig wurde die Förderung des demokratischen Staatswesens als neuer gemeinnütziger Zweck aufgenommen.

Durch das 35. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 21.12.1983 (BGBl. I 1481) wurde die Rechenschaftspflicht des Art. 21 GG auf die Verwendung der Mittel sowie auf das Vermögen der politischen Parteien erstreckt. 

Auf Grund des Missbrauchs der ursprünglichen Fassung des Gesetz über die politischen Parteien kamen nun ein Stück weit die Argumente zum Tragen, die in dem Artikel von Hoffmann in DVBl. 1958, 856 f. enthalten sind. 

Das Verfassungsgericht hat mit Urteil vom 09.04.1992 (2 BvE 2/89 –, BVerfGE 85, 264, Text: openjur) die Zulässigkeit der Finanzierung der politischen Parteien aus Steuermitteln über die Erstattung von Wahlkampfkosten (BVerfG Urt. v. 19.07.1966 – 2 BvF 1/65) hinaus auf ihre gesamte Tätigkeit ausgeweitet:

„Nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GG wirken die Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Zwar haben sie kein Monopol, die Willensbildung des Volkes zu beeinflussen. Neben ihnen wirken auch die einzelnen Bürger sowie die Verbände, Gruppen und Vereinigungen auf den Prozess der Meinungs- und Willensbildung ein. Artikel 21 GG rechtfertigt allerdings die herausgehobene Stellung der Parteien im Wahlrecht. Die Parteien sind indes nicht bloß Wahlvorbereitungsorganisationen, und nicht nur in dieser Funktion sind sie für die demokratische Ordnung unerlässlich. Sie sind vornehmlich berufen, die Bürger freiwillig zu politischen Handlungseinheiten mit dem Ziel der Beteiligung an der Willensbildung in den Staatsorganen organisatorisch zusammenzuschließen und ihnen so einen wirksamen Einfluss auf das staatliche Geschehen zu ermöglichen. Den Parteien obliegt es, politische Ziele zu formulieren und diese den Bürgern zu vermitteln sowie daran mitzuwirken, dass die Gesellschaft wie auch den einzelnen Bürger betreffende Probleme erkannt, benannt und angemessenen Lösungen zugeführt werden. Die für den Prozess der politischen Willensbildung im demokratischen Staat entscheidende Rückkopplung zwischen Staatsorganen und Volk ist auch Sache der Parteien. Sie erschöpft sich nicht in dem nur in Abständen wiederkehrenden Akt der Wahl des Parlaments. Willensbildung des Volkes und Willensbildung in den Staatsorganen vollziehen sich in vielfältiger und tagtäglicher, von den Parteien mitgeformter Wechselwirkung. (…) Die allgemeine politische Tätigkeit der Parteien ist außerhalb von Wahlkämpfen und während derselben die gleiche. (…) Nicht zuletzt über die Parteien nimmt das Volk auch zwischen den Wahlen Einfluss auf die Entscheidungen der obersten Staatsorgane. (…) Die unmittelbare Wahlvorbereitung (…) bildet lediglich einen allenfalls in organisatorischer Hinsicht selbständigen Teil ihrer Aufgabe; sachlich-inhaltlich fügt sich die Beteiligung an Wahlen in die ständige Wirksamkeit der Parteien bruchlos ein: Wahlen und ihre Ergebnisse geben den Parteien Aufschluss über den Widerhall, den ihre Politik im Volke findet, und über die Erwartungen, die die Bürger an sie richten. Nur rein äußerlich lässt sich die Tätigkeit der Parteien im Wahlkampf von ihrer sonstigen Tätigkeit abgrenzen. (…) Deshalb ist es – entgegen der bisherigen Rechtsprechung des Senats (vgl. BVerfGE 20, 56 <113 ff.>) – nicht geboten, die Grenzen staatlicher Finanzierung der Parteien von Verfassungs wegen in der Erstattung der ‚notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes‘ zu suchen„. 

Das Gesetz über die Parteien ist ein Ausführungsgesetz. Den Rechtsbefehl zu finanzieller Transparenz enthält bereits Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG unmittelbar (vgl. BVerfG Beschl. v. 17.06.2004 – 2 BvR 383/03, Rn. 178). Die Worte „Das Nähere regeln Bundesgesetze“ bilden keinen  Gesetzesvorbehalt, sondern einen Regelungsvorbehalt (so auch die Kommentierungen zu Artikel 21 GG). Die Wirkung des Rechtsbefehls zur Transparenz darf also durch die gesetzliche Ausgestaltung nicht beschränkt werden. Sofern die Wirklichkeit durch die historisch bis heute andauernden Bemühungen der Parteien zur Umgehung dieses Rechtsbefehls also neue Wege findet, die nicht von der Ausgestaltung umfasst werden, wie angenommen die Finanzierung von Vereinigungen, die nicht Parteien sind, aber politische Ziele entsprechend denen der Regierungsparteien verfolgen, aus dem staatlichen Haushalt, dann dürfte die Wirkung dieses Rechtsbefehls auf diese Methoden nicht durch die unzureichende Erfüllung der gesetzlichen Regelung beschränkt sein. 

Es folgte wegen weiteren Ungereimtheiten in dem Verhalten der Parteien bei der Beschaffung von Geld (u. a) das achte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes vom 28.06.2002 (BGBl. I 2268) mit Ausweitung der Regelungen zur Rechnungslegung der Parteien. Bericht der Sachverständigen (BT-Drucks. 14/6412 und 14/6710). Bericht der Sachverständigen (BT-Drucks. 14/6710 und Gutachten als Anlagen in BT-Drucks. 14/6711). Gesetzentwürfe der Fraktionen SPD und Bündnis 90/DIE GRÜNEN vom 11.12.2001 (BT-Drucks. 14/7778), CDU/CSU vom 13.11.2001 (BT-Drucks. 14/7441), PDS (BT-Drucks. 14/2714) sowie ein Gesetzentwurf der Fraktionen SPD, CDU/CSU, Bündnis 90/DIE GRÜNEN und FDP vom 16.o4.2002 (BT-Drucks. 14/8778). Bericht und Beschlussempfehlung (BT-Drucks. 14/8824). 

Es folgte wegen weiteren Ungereimtheiten in dem Verhalten der Parteien bei der Beschaffung von Geld das neunte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes vom 22.12.2004 (BGBl. I 3673) mit Ausweitung der Regelungen zur Rechnungslegung der Parteien. Bericht der Sachverständigen (BT-Drucks. 15/3140). Gesetzentwurf (BT-Drucks. 15/4246). Beschlussempfehlung (BT-Drucks. 15/4404) und Bericht des Innenausschusses (BT-Drucks. 15/4438).

II. Anwendung auf parteiische Vereinigungen

Begriff der ‚Parteien‘ oder der ‚Herkunft ihrer Mittel‘ (Art. 21 I GG). 

Für die Anwendung des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG auf eine parallel zu einer Partei bestehende Organisation, die selbst nicht Partei ist, kommt es auf die von ihr wahrgenommene Funktion an. Trägt eine Organisation zur Verwirklichung der Ziele des Art. 21 GG bei, dann soll sie auch unter seinen Anwendungsbereich fallen, ohne dass es auf die formale Verselbstständigung ankommt. Der Anwendungsbereich des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG ist auf solche Organisationen zu erstrecken (so BeckOK-GG/ Epping/Hillgruber 59. Ed. Stand 15.09.2024 zu Art. 21 Rn. 49 unter Hinweis auf Dreier GG/Morlok Rn. 36, 41; zust. Huber/Voßkuhle/Streinz Rn. 71; Dürig/Herzog- Klein Rn. 237; zust. Streinz in v. Mangoldt/Klein/Starck Rn. 71; Angelov, Vermögensbildung und unternehmerische Tätigkeit politischer Parteien, Duncker & Humblot Berlin 2006, 363 ff).

Der erste Entwurf eines Gesetz über die Parteien aus dem Jahr 1959 befasste sich bereits mit der Frage der parallel zu einer Partei bestehenden Organisationen und entwickelte in § 5 eine Definition von Sonderorganisationen und in § 6 eine Definition von Nebenorganisationen (Drucksache 3/1509)

Der § 5 des Entwurfs lautete:

„Als Sonderorganisationen (Organisationen mit besonderen Aufgaben innerhalb der Partei) gelten

1. Personenvereinigungen, die an die Beschlüsse der Parteiorgane (§ 11 Abs. 2) gebunden sind, wenn sie sich ganz oder überwiegend aus Parteimitgliedern zusammensetzen,

2. selbständig wirtschaftende Geschäftsbetriebe und Einrichtungen, die nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse organisatorisch, finanziell und wirtschaftlich in die Partei eingegliedert sind.

Sie sind Teile der Partei. Eigene Rechtsfähigkeit der Organisation steht der Zugehörigkeit zur Partei nicht entgegen„.

Der § 6 des Entwurfs lautete: 

„Nebenorganisationen einer Partei sind Personenvereinigungen, Geschäftsbetriebe und andere Einrichtungen, die, ohne in die Partei eingegliedert zu sein, als Teil einer von der Partei bestimmten politischen Gesamtbewegung im Rahmen ihres besonderen Aufgabenbereichs den Zweck verfolgen, die politischen Grundsätze der Partei zu verbreiten, Mitglieder an die Partei heranzuführen oder sie sonst zu unterstützen. Sie gelten nicht als Teile der Partei„. 

Die Begründung führt auf Seite 16 zunächst an, der Entwurf unterscheide zwischen der Parteiorganisation und den Nebenorganisationen einer Partei. Diese Unterscheidung sei von der Sache her erforderlich und nicht neu. Sie finde sich bereits in der politischen Vereinsgesetzgebung der Weimarer Zeit und sei auch vom Bundesverfassungsgericht übernommen worden (mit Verweis auf BVerfGE 2, 1 ff., 46, 78 und BVerfGE 5, 85 ff., 392). Der Entwurf scheint seiner Begründung diese Unterscheidung aber vorzunehmen, um diese Nebenorganisationen von der Anwendung des Art. 21 GG ausnehmen zu können: „Unter Nebenorganisationen versteht der Entwurf die einer Partei „nahestehenden“ Organisationen. Sie werden, da nicht Bestandteile der Parteiorganisation, nicht von Artikel 21 und grundsätzlich auch nicht von den Bestimmungen des Parteiengesetzes betroffen“ (Seite 17).

Diese Regelungen wurden nicht in das Gesetz über die Parteien übernommen. Angeblich weil im Wesentlichen Organisationen im Umfeld der SPD betroffen gewesen wären, weshalb die SPD gegen eine gesetzliche Regelung der Nebenorganisationen heftigen Widerstand geleistet habe (Angelov a.a.O. S. 47 mit Fn. 73: „vgl. die Äußerungen des SPD-Abgeordneten Heinemann, Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 3. Wahlperiode 1959/60, Band 45 (Stenographischer Bericht), S. 5642„). 

Das Verfassungsgericht hat die Unterscheidung in zwei Verfahren über einen Antrag auf Verbot einer Parteien bezüglich der Reichweite eines solchen Verbotes angedacht (BVerfGE 2, 1 – SRP / BVErfGE 5, 85 – KPD). 

Als Nebenorganisationen sollen Organisationen gelten, die selbstständig neben der Partei agieren, aber ihrer politischen Grundlinie folgen (Angelov, a.a.O. S. 45 m. w. N. Fn. 69). Die Abgrenzung der Nebenorganisationen von den dritten den Parteien völlig getrennten Organisationen wird darin gesucht, dass die die gleichen politischen Ziele wie die Partei verfolgen und mit einer ‚politischen Richtungskompetenz‘ ausgestattet seien“ (Angelov a.a.O. S. 49 m. w. N. Fn. 88).

Notwendigkeit der Entwicklung eines funktionellen Ansatzes zur Anwendung der parteienrechtlichen Regelungen des Grundgesetzes (Angelov a.a.O. S. 52 f; S. 52 f). 

„Wie bereits dargelegt ist es aus parteienrechtlicher Sicht geboten, unter Zugrundelegung einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise das Vermögen und die wirtschaftlichen Aktivitäten der Umfeldorganisationen, die funktionell und im Einvernehmen mit der jeweiligen Partei Parteiarbeit leisten, den Parteien zuzurechnen. Entsprechendes gilt in Bezug auf die Offenlegung der Parteifinanzen“ (Angelov a.a.O. S. 370 f. ‚Rechenschaftspflichtige Organisationen‘). 

Vereinsrechtliche Betrachtung. Recht der verbundenen Unternehmen, politischer Konzern, §§ 15 f. AktG. Kartellrecht, Beschränkung des politischen Wettbewerbs (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen GWB). 

Abgrenzung zu althergebrachter Interessenvertretung (Lobbyismus) durch Berufsverbände etc. 

Veränderungen in der gesellschaftlichen Bildung von Politik durch die technische Entwicklung (Internet, soziale Netzwerke, digitale Zahlungsmittel). „Graswurzelbewegung“. Virtuelle Gemeinschaft. Künstliches Volk (demos) / Zwischenschicht (vgl. auch „Bürgerräte“).  

„Für eine solche Auslegung spricht auch die allgemein anerkannte Tendenz des Grundgesetzes, von Programmsätzen abzusehen, die bloß ein Gebot an den Gesetzgeber enthalten“ (Hoffmann a.a.O). Das Grundgesetz ging von Individuen aus, die sich zur Bildung des Staates zusammen geschlossen haben. Inzwischen sollen Programmsätze (Klima etc) das Grundgesetz und damit die Individuen überlagern und es haben sich politische Parteien gebildet, welche nur noch solche Programmsätze vertreten. Und der von ihnen regierte Staat finanziert Organisationen, welche in der Öffentlichkeit diese Programmsätze anstelle der Individuen propagieren. 

In dem Bericht der Kommission unabhängiger Sachverständiger zu Fragen der Parteienfinanzierung vom 19.07.2001 (BT-Drucks. 14/6710) hielt man es nicht für möglich, eindeutige Kriterien zu bestimmen, um Art. 21 GG auf eine Organisation anzuwenden, die selbst nicht an Wahlen teilnimmt.  Statt dessen wurde vorgeschlagen, die jeweilige Bundesregierung zur Aufstellung eines ‚Politikfinanzierungsbericht‘ zu verpflichten, in dem das Gesamtvolumen der staatlichen Finanzmittel mit allen Haushaltsansätzen, allen Einzelzuweisungen und allen Empfängern solcher Leistungen im Bereich der Politikfinanzierung dargestellt wird. Womit zumindest die Herkunft von Mitteln aus dem Staatshaushalt (Steuergeld) offen gelegt würde: 

„Nach Auffassung der Kommission wäre es verfehlt, eine Lösung darin zu suchen, den gesamten oben beschriebenen Bereich pauschal der Rechenschaftspflicht nach Artikel 21 Abs. 1 Satz 4 GG zu unterwerfen. Die Fraktionen als Teilgliederungen der Parlaments haben öffentlich Rechenschaft zu geben (§ 52 Abs. 1 AbgG) und unterliegen der Kontrolle des Bundesrechnungshofs (§ 53 AbgG). Die parteinahen Stiftungen unterliegen ebenfalls der externen Finanzkontrolle des Bundesrechnungshofs. Für die Umfeldorganisationen dürfte es – schon wegen der Vielfalt der Erscheinungsformen – schwer fallen, eindeutige Kriterien festzulegen, damit sie einer Partei im Sinne einer gemeinsamen Rechnungslegung „zugeordnet“ werden können. Es ist überdies ausgeschlossen, den Parteien oder den selbstständigen Organisationen vorzuschreiben, welche Organisationsform sie zu wählen haben. Das würde jedenfalls gegen die grundrechtlich geschützte Vereinigungsfreiheit (Artikel 9 Abs. 1 GG) und die Staatsfreiheit der Parteien (Artikel 21 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GG) verstoßen. Die Kommission empfiehlt daher, keine Lösung durch Änderungen im Umfang der Rechnungslegung nach dem Parteiengesetz zu suchen. Die Kommission unterbreitet vielmehr eine alternative Empfehlung: Die Bundesregierung sollte gesetzlich verpflichtet werden, in bestimmten zeitlichen Abständen einen „Politikfinanzierungsbericht“ vorzulegen, in dem das Gesamtvolumen der staatlichen Finanzmittel mit allen Haushaltsansätzen, allen Einzelzuweisungen und allen Empfängern solcher Leistungen im Bereich der Politikfinanzierung dargestellt wird. Derzeit gibt es für die breite Öffentlichkeit keine Übersicht, welche Einrichtungen in welcher Höhe aus welchen Haushaltsansätzen staatliche Mittel erhalten. Ein auch in der Darstellung übersichtlicher und verständlicher Bericht darüber, welche staatlichen oder nicht staatlichen Institutionen in welchem Umfang staatliche Mittel erhalten, wäre ein entscheidender Gewinn an Transparenz im Bereich der Politikfinanzierung. Ähnliche Berichtspflichten gibt es auf Bundesebene derzeit schon zu vielen anderen Politikfeldern. Es bedürfte genauer Festlegung, welche Organisationen und Institutionen durch einen solchen „Politikfinanzierungsbericht“ erfasst werden sollten. Ebenso wäre genauer abzugrenzen, was Politikfinanzierung beinhaltet. Die Kommission möchte hier nur Hinweise geben. Unter Politikfinanzierung versteht die Kommission zum einen die staatlichen Finanzleistungen für Kernbereiche politischer Arbeit wie die Parteien, Fraktionen und Abgeordnete einschließlich ihrer Mitarbeiter. Darüber hinaus gehören nach Ansicht der Kommission die Stiftungen und Umfeldorganisationen dazu, soweit sie im Bereich der politischen Meinungsbildung und der politischen Bildung tätig sind. Einzubeziehen wäre auch die indirekte Politikfinanzierung durch steuerliche Subventionierung von Mitgliedsbeiträgen und Spenden an Parteien. Gegenstand, Verfahren und Zuständigkeiten eines solchen Politikfinanzierungsberichts sollten – soweit erforderlich – gesetzlich abgesichert und geregelt werden. Ein solcher Bericht sollte im Abstand von fünf Jahren erstellt werden. Mit der Zusammenstellung des Daten- und Zahlenmaterials sollte sinnvoller Weise das allgemein für den Haushalt zuständige Bundesministerium für Finanzen beauftragt werden. Der Bericht sollte dem Präsidenten des Deutschen Bundestages zur Veröffentlichung als Bundestagsdrucksache und zur Behandlung durch den Deutschen Bundestag vorlegt werden“ (Bericht S. 57/58; aufgesucht nach Angelov a.a.O, S. 55 Fn. 111). 

Das erfasst nicht die Geldströme innerhalb der Netzwerke.